债权人的行政诉讼原告主体资格认定

裁判要旨

债权人以行政机关侵犯其债权为由提起行政诉讼，法院应审查该债权与被诉行政行为之间是否存在特定联系而使该债权成为被诉行政行为应当予以保护的权益，进而确定债权人与被诉行政行为之间是否存在利害关系，认定其是否具备原告主体资格。

案情

2014年10月10日，黄某以后岩公司名义与富皇公司签订《采矿权转让合同》，约定富皇公司将茶叶坡水泥配料用砂岩矿采矿权转让给后岩公司。依据富皇公司申请，重庆市北碚区国土资源管理分局（以下简称北碚区国土局）于2014年10月21日批复准予转让。2015年3月24日，后岩公司因超出名称保留期，而未在工商部门注册营业执照。2016年7月26日，北碚区国土局向富皇公司和后岩公司发出限期办理采矿权登记手续的通知。

2016年6月14日，重庆市北碚区人民法院依本案原告屈某申请作出执行裁定，查封黄某以后岩公司名下受让的富皇公司茶叶坡砂岩矿采矿权受让合同权益、砂岩矿矿产资源采矿权及设备，查封期限两年。北碚区国土局认可已收到北碚区人民法院送达的执行裁定书及协助执行通知书。2016年7月，本案第三人厚海公司向北碚区国土局提交《采矿权变更登记申请书》，该申请书记载的变更类型为“矿山企业名称变更”，变更内容栏中载明采矿权人由后岩公司变更为厚海公司，后北碚区国土局向厚海公司颁发了被诉采矿许可证。经审理查明，富皇公司原持有的采矿许可证与被诉采矿许可证上记载的矿区范围拐点坐标均一致。

裁判

重庆市合川区人民法院一审认为，屈某申请的查封行为与被诉行政行为无任何利害关系，其不具有本案的原告主体资格，据此裁定驳回屈某的起诉。

屈某不服一审裁定，上诉于重庆市第一中级人民法院，该院认为，屈某基于其对黄某享有的债权，申请对黄某的财产进行保全，北碚区人民法院依法查封黄某以后岩公司名下受让的富皇公司茶叶坡砂岩矿采矿权合同权益、砂岩矿矿产资源采矿权及设备，该司法执行行为目的系保障屈某对黄某的债权得以实现。北碚区国土局将该采矿权登记在厚海公司名下并颁发采矿许可证的行为可能影响屈某债权的实现，故屈某与被诉行政行为之间具有利害关系，其作为本案原告提起行政诉讼符合法律规定。遂撤销原裁定，指令重庆市合川区人民法院继续审理。

评析

一、行政诉讼原告主体资格的判断依据

依据行政诉讼法第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，该条款以起诉人主观意愿为标准赋予起诉人原告主体资格。但行政诉讼法所保护的并非所有主体一般的、宽泛的合法权益，仅以主观意愿为标准，显然无法对起诉人是否符合原告主体资格的审查起到指引作用，需要更为明确的客观审查标准。

不同于私法上的请求权，虽然诸多学者试图将“请求权基础”引入公法领域，从而确定公法意义上的权利义务，并以此作为审查原告主体资格的客观标准，但行政行为类别众多、行政管理领域广泛、监管手段多样，大量值得行政诉讼法保护的利益，无法与公法权利义务关系一一对应，行政机关、人民法院也难以以公法意义上的权利义务关系对上述利益进行界定。故我国行政诉讼法采取“与行政行为有利害关系”作为确定原告起诉资格的客观认定标准，在该标准下，需审查被诉行政行为与起诉人权益之间是否存在特定的联系，该权益能否通过特定联系成为法律规范保护的权益，从而使起诉人与被诉行政行为建立起行政法意义上的而非事实上的利害关系，取得原告主体资格。

二、本案原告主体资格的审查路径

本案中，北碚区国土局颁发给厚海公司的采矿许可证所涉采矿权，原登记在富皇公司名下，黄某以后岩公司的名义与富皇公司签订《采矿权转让合同》将该采矿权转让给后岩公司，并经北碚区国土局批复同意，但后岩公司因故未能成立，未办理采矿权的变更登记手续及采矿许可证。屈某债权实现的利益与本案所涉采矿权，通过查封行为产生特定联系，继而与被诉行政行为之间建立关联。

债权是一种相对权，通常而言不属行政机关规范保护的权益，但在特定情形下，因法律法规的特别规定，或某一法律事实的发生，则可能要求行政机关在作出行政行为时对此予以考虑和保护。对此，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”

本案中，人民法院根据屈某申请对案涉采矿权予以查封，北碚区国土局在查封期间不应办理转让等权属变更登记。北碚区国土局将该采矿权登记在厚海公司名下，并颁发采矿许可证，厚海公司作为独立法人，与黄某显然不属同一主体，该行政行为可能影响屈某的合法权益，北碚区国土局在作出该行政行为时，理应对此进行考虑和保护。因此，屈某与本案被诉行政行为之间具有利害关系，其作为本案原告提起行政诉讼符合法律规定。