程序违法导致被撤销并责令重新作出行政行为案
——张X不服蔡家桥镇政府土地权属争议确权案

程序违法导致被撤销并责令重新作出

行政行为案

——张X不服蔡家桥镇政府土地权属争议确权案

【基本案情】

涉案晒场位于旌德县蔡家桥镇XX村XX片，东至水田石坎，南至王XX户门前坦地，西至王XX户入户道路，北至石板路，面积149.8㎡左右，土地性质村庄用地。中华人民共和国成立前为地主私人晒场，申请人父亲1951年土改时分得地主房屋的部分（楼房两间和瓦房一间半）。1959年申请人户根据大队要求，举家迁入X村生产生活，1969年又搬回XX村中村生产队生产生活。1962年“四固定”时XX村下村生产队使用涉案晒场，1963年下村生产队在涉案晒场铺设石板，1983年下村生产队处置集体资产时队员第三人戴XX父亲以200元购买晒场石板。1989年申请人土改房屋撤除，在老宅范围内建成现有住宅。2011年12月旌德县自然资源和规划局（原国土资源局）颁发申请人集体土地使用权证，申请人拒领。2016年12月被申请人申报2016年度第二批大中型水库移民后扶项目，计划在涉案晒场建设XX村XX片文化广场。2017年4月XX村委会组织施工被申请人阻拦，XX村委员会易地选址另建文化广场。申请人以与第三人戴XX存在土地权属纠纷向被申请人申请对涉案土地确权，2021年1月21日被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十四条和《安徽省土地权属争议处理条例》第三条、第三十条的规定作出《土地权属争议案件确权书》，确认涉案土地使用权归属XX村委会，并送达申请人、第三人戴XX和XX村委会。申请人不服，于2021年1月25日提出行政复议申请。

【争议焦点】

申请人认为，涉案土地自土改时至1963年一直由申请人使用，1963年申请人将该土地借给下村队铺石板做晒场。1983年下村队将晒场石板作价200元卖给第三人戴XX的父亲。2017年第三人撬掉石板，将该坦地卖给XX村开始施工，建文化广场。涉案土地并非空闲地，不应确权给不属于争议一方的XX村委会；涉案土地虽不属于宅基地，但座落在申请人大门口，申请人早年在该坦上建有猪栏厕所，将该坦确权给申请人符合尊重历史便于生产生活的原则。

被申请人认为，涉案土地尽管坐落在申请人门前，但申请人已获得农村宅基地160㎡，并颁发权利证书，且不符合再获准农村宅基地的条件。通过现场勘查涉案土地并不是直接连接申请人房屋，中间有一条宽6.7m的石板路相隔，要供大家通行。同时涉案土地旁有王XX房屋，该土地如何使用与王XX户的生产生活通行等直接相关,将涉案土地作为申请人的生活用地，将产生更大的土地争议。

第三人戴XX认为，下村队处理晒场给其父亲时考虑到他家儿女多，只卖石板不收土地费用，留给他们四兄弟建房。蔡家桥镇政府的裁决公平合理，符合民心，坚决拥护，支持村民健身广场建设。

第三人XX村委会认为，2017年5月，村民、村民代表及村民组长多次向村委会提出申请，强烈要求在原下村组一块晒场建设村民活动场所。村委会考虑到当地实际情况，特申请旌德县发改委移民后扶项目资金，决定利用原下村组晒场作为项目建设点。申请人张X的老房子土改时分给六位农户，后经变卖给张X一人所有，该老房子有土改证，但土改证只能证明房屋四至内归张X所有，不包括路外晒场。村委会将根据“十四五”空间发展规划，利用此地块争取项目资金，进行场地硬化，建设村民休闲健身活动场所。

【裁判理由和审理结果】

确定土地权属可以参照土改登记。申请人土地房产所有证房产栏记载：楼房两间，面积二厘，四至南晒场；瓦房一间半，面积三厘，四至南晒场。南晒场通常是指南至晒场，结合房屋地基面积合计五厘，土地房产所有证应该不包括晒场。1989年申请人在老宅基地拆旧重建，现住房土地使用权四至：东至空地、南至小路、西至空地、北至排水沟，面积160㎡，已满《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第四十三条规定的农村村民新建住宅宅基地的面积标准，申请人请求涉案土地确权给其使用，不符合法律规定。1962年涉案土地下村生产队作为晒场使用，虽因历史久远无法查找书面证据证明，但依据常理可推定农村“四固定”（固定劳力、土地、耕畜、农具）晒场确定为下村生产队所有。1983年5月下村生产队处置集体资产，第三人戴XX父亲购得涉案晒场石板，下村生产队未处分晒场土地使用权。2017年4月XX村委会以涉案土地作为公共设施用地建设文化广场，为村民提供休闲健身活动场所，被申请人将涉案土地使用权确定为XX村委会，符合合理综合利用土地原则，有利于美好乡村建设，有利于促进农村经济社会发展。

被申请人将涉案土地使用权确定为XX村委会，应依职权通知XX村委会作为第三人参加确权处理程序，后虽将《土地权属争议案件确权书》送达XX村委会，但未通知其参加处理程序，违反了《安徽省土地权属争议处理条例》第三十三条第三款的规定。被申请人在涉案土地使用权争议各方均无权属凭证，经协商达不成协议情况下，本着从实际出发，尊重历史，有利于经济社会发展和安定团结的原则，将涉案土地使用权确定为XX村委会，但未经请示旌德县政府裁定同意，违反了《安徽省土地权属争议处理条例》第七条第二款的规定。

综上，被申请人2021年1月21日作出的《土地权属争议案件确权书》，认定事实清楚，证据充分，内容适当，但超越职权和违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目、第4目的规定，

复议机关决定撤销被申请人2021年1月21日作出的《土地权属争议案件确权书》；责令被申请人在30日内重新作出

具体行政行为。

【典型意义】

土地权属争议多数属于历史遗留、久拖未决的“疑难杂症”，时间跨度长，证据收集难度大，原始资料不完整甚至缺失。而且土地权属争议往往涉及利益较大，当事人常常对立情绪激烈，协商调处可能性小，处理工作难度大。土地权属争议处理是否妥当，直接关系到社会稳定。土地纠纷案件的处理要善于分析矛盾产生的原因，抓住土地的性质、利用现状及权属历史变动等关键。首先根据争议双方所持的意见，研究土地纠纷的实质，案涉土地是农用地还是集体建设用地，争议各方是否具有土地使用权。其次在此基础上要尽最大努力调查取证，作深入细致的调查研究，在证据灭失的情况下合理运用推定的方法，查清案涉土地权属的历史沿革。最后根据客观事实对照过去的和当前政策法规，作出公正合理的判断。