晚清武官方耀安民治理之道

 明代前期，广东潮州民风淳朴，乡民好耕稼而乐樵采，但至嘉万年间，时人多健讼。清雍正时期，任职于潮州府的蓝鼎元认为潮州人“负气喜争，好勇尚斗，睚眦小嫌，即率所亲而哄，至以刀兵相格，如临大敌。强者凌弱，众者暴寡，而歃血拜盟之风，村村仿效”。乾隆57年（1792年），乾隆帝发现“向来此等械斗风气，闽省为甚。近因严加惩创，渐觉减少。而广东省聚众斗杀之案，竟有十三起之多”。咸丰、同治年间，清廷疲于应对剿匪事宜，潮州基层社会失控，乡族豪强把持乡里、负隅筑寨、拒粮抗官，会乡械斗只是基层权力失守的一个表征。

  方耀其人

  及清理地方械斗积案之法

  同治四年（1865年），清廷借肃清在粤闽赣三省的太平天国残余势力，试图依靠强势武力借剿匪之际一并清理多年械斗积案，加强基层管控，粤地的整治采用了军管模式。同治八年（1869年），总兵方耀被委任到潮州办理积案，整顿地方。方耀（1834—1891年），字照轩，又名方辉、方照轩，生于普宁县洪阳西村(今广东省普宁市洪阳镇)。出身行伍，以剿太平军发迹，官至广东水师提督。

  咸丰元年(1851年)，方耀在父亲方源率领的乡团中当副官。咸丰六年（1856年），方耀回普宁募集乡勇1000余人，驰救被太平军兴王陈金缸围困的父亲，初显声名。后投清军，与太平军作战，从把总升为都司，赐号展勇巴图鲁，晋参将。咸丰十一年（1861年），方耀在高州大败陈金缸。方耀于1868—1877年和1879—1883年先后两次署理潮州镇总兵，于同治八年（1869年）六月到同治十二年（1873年）八月清理械斗积案。

  以往地方官员都参照斗殴或聚众斗殴条例办理械斗案件，至道光年间有专办械斗条例。此种思路仅是将械斗作为刑案处理，未能考虑到背后的社会文化诱因，治标不治本。同治年间潮阳知县陈坤（1862—1863年在任）曾列治潮“四难”：“匪兵”（匪徒混入营伍当兵）、“会乡”（村寨连横械斗）、“经费”和“赔累”（地方财政困难）。官府的态度也十分多样，有劝谕息争、绅民调解、军警弹压以及事后严惩。

  方耀履职之初，时任广东巡抚李福泰（1867—1870年在任）为防止武官乱权，订立了办案“八条章程”：即“别良莠，禁需索，绝械斗，散乡会，查私抽，清田亩，明赏罚，许自新”。在李福泰看来，“绝械斗”的前提是要“别良莠，禁需索”，不能扩大打击面，且需防范械斗的成因——“需索”等吃拿卡要鱼肉乡邻之风，具体则是“散乡会，明赏罚，许自新”。做到这一点，还是要贯彻孟子提出的“有恒产则有恒心”的儒家思想，即“查私抽，清田亩”，杜绝不劳而获，勤劳经营田亩。而当时潮州田亩不清，地主豪强私自加征税收。按照“有恒产则有恒心”的指引，方能恢复小农经济，避免农民依附地主，地主就无法纠集佃农，制造械斗惨剧。

  “将在外军令有所不受”，当时有潮阳郑锡瞳会党“抄杀盘踞抗官”，澄海谢奉章和谢昆冈“负险阻兵，刦掳焚杀豪绅”，陆丰陈独目“拜会戕官”，惠来知县汤廷英、揭阳知县王皆春皆被土匪吴阿干杀害等棘手且明目张胆对抗官府的恶性刑事案件，一一摆在方耀面前。他认为唯有惩治黑恶，树立官府权威，才能为清理积案打好基础。武官雷厉风行，方耀“先办陆丰斗案，明正其罪。潮人始知有官法。陈独目结会戕官，谢奉章恃险擅命，并捕治之，潮民遂安堵。”他结合地方乡勇的练兵经验，组建了3000余人的乡勇，强力打击著匪，明正典刑，使其“始知有官法”：“已办之著匪郑锡彤、郑锡位、谢昆冈、谢普屿等，均系抗官拒捕、残杀多命，罪恶昭彰，供证确凿。”这一打击地方黑恶势力的典型得到了时任两广总督曾国荃的赏识和肯定。

  方耀的选举清乡法

  与制度革新

  在方耀之前，陈坤、冒澄等仕潮官员就以强绅、乡约办乡，在他们看来外来官员较少熟悉民情，难以服众，无法有效治理。方耀对此进行了改良，创设了选举清乡法，即每县设立保安公局，各乡设分局，由知县选举公正的士绅为局董、局绅；村则公选族正、族副或乡正、乡副，其职责是主动举报和捆送本乡族的盗匪或疑犯交由方耀审讯，若徇私枉法必严惩不贷。

  方耀其实延续了同治初年以强绅办乡的基层治理思路——整合传统乡绅资源，重建地方行政。只不过他增设了一级即局董、局绅。局董、局绅文化程度更高，且颇有乡威，熟知乡情，更能督促乡族正、副履职。同时，保安公局专门负责地方治安（械斗），改良了传统衙门“六房”的办事机构，掀起了基层行政改革。局董、局绅和乡族正、副成了非正式的县级以下治安官，与宗族村寨形成了固定的捆绑分管结构。“数年间，审结积案千余起，惩办著匪3000余名。”1890年两广总督张之洞提拔方耀为陆路提督，且积极推广其治潮之法，但并未得到响应。

  方耀的文臣治理能力

  及其评价

  在取得了以“绝械斗”为中心的惩恶胜利后，方耀提出了四条“善后事宜”：一是清吏治以服民心；二是肃乡规以除积弊；三是兴教化以端士习；四是整赋税以裕经费。颁布“善后事宜（章程）”乃清代处理边疆事务的惯例，方耀基本遵循了地方治理的要诀。据《清国史》第11册记载，他“会同文武勾稽积欠钱粮，使民自完。从前占久未经升科之沙田，至是皆丈量赋税，潮关税额亦岁增巨万”。在财税充裕后，方耀开始兴办文教，正风端纪，为确保长治久安奠定基础。同时，为规劝百姓以务农为本，非以投机经商为要，他积极治理水患，兴修水利，保持农本。

  在方耀治潮十三年后，潮州社会械斗止、教育兴、风气正、民心安。但因其铁腕治潮，民间不乏有方耀大肆杀戮，滥杀无辜的流言。历史任由后人评说，方耀的一段自评值得细读：“所谓法立知恩，宽猛相济，为政之权舆也。余不敏而适当其会，固不敢谓有当于治道，惟愿吾乡士大夫略其短，而原其心鉴，其无他则，余不幸中之大幸也。爰勒之贞氓，俾后之览者懔履霜冰之戒，毋纵诡随以蹈此覆辙，则幸甚矣。”《诗经·大雅》有言：“无纵诡随，以谨无良。”诡随，即不顾是非而妄随人也。方耀谦虚地认为武官可能对儒家之道领悟不够，希望后来贤者教养黎民，实现治潮夙愿，或可补救其严厉治潮之过。