《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定规章程序规定》立法后评估报告

摘  要

    《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定规章程序规定》（以下简称《规定》）自2020年6月5日修改后，至今已满三年。为检验《规定》实施后的绩效，宣城市司法局根据《宣城市关于印发宣城市政府规章立法后评估办法的通知》（宣司〔2021〕67号）的要求，开展《规定》立法后评估工作，并邀请本局公职律师、法律顾问等参加本次评估活动。在本次评估活动中，后评估小组积极开展工作，制定了后评估工作具体方案，明确评估内容、评估范围与对象、评估步骤，有序开展各项评估活动。本次评估活动重点运用公开征求意见、调查问卷、召开座谈会以及专家论证等评估方式，对《规定》的合法性、合理性、可操作性、以及立法技术性作了全面、充分的评估，最后形成了本评估报告。

评估结论：较好。在立法目的实现方面，《规定》在客观上对起草地方性法规草案和制定规章具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的，对提高本市的立法质量、效率产生了积极的作用。

同时，从具体评估指标来看，《规定》具有合法性，在合理性上，符合正当性和平等性。但与新修订《立法法》和近期新制定的规范性文件有不一致的地方。同时，《规定》的某些规定较为原则，可操作性有一定欠缺。

基于评估结论，建议适时启动《规定》的修订程序，重点增强立法的协调性、专业性、可操作性，促进《规定》的完善和有效实施。

目录

一、评估对象和评估目的

二、评估工作情况

（一）评估工作准备阶段

（二）评估工作实施阶段

（三）评估数据收集情况

（四）评估结论形成阶段

三、实施绩效分析

（一）实施情况

（二）实施效果分析

（三）实施中存在的问题

四、评估结论及建议

立法后评估报告

一、评估对象和评估目的

为了规范起草地方性法规草案和制定规章的程序，提高立法质量和效率，宣城市人民政府于2016年8月5日发布了《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定规章程序规定》（以下简称《规定》），2020年6 月5日修订，实施已满3年，应当纳入评估范围。该《规定》的出台对于规范政府起草地方性法规草案和制定规章的程序，提高立法质量，推进法治政府建设具有重要意义。为了检验该《规定》的实施效果，我们开展了本次立法后评估工作。

本次评估主要针对《规定》的合法性、合理性、操作性和技术性进行评估。具体包括以下几个方面：

合法性：评估《规定》是否符合《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法律法规的规定，是否与上位法相抵触。

合理性：评估《规定》的制定是否符合科学、民主、公正的原则，是否符合宣城市的实际情况和需要，是否具有可操作性。

操作性：评估《规定》的内容是否具体、明确，是否具有可操作性，是否需要进一步完善。

技术性：评估《规定》的文本格式、语言文字、标点符号等是否符合立法技术规范的要求。

二、评估工作情况

本次评估采用了实地调研、问卷调查、文献资料分析、专家访谈等方法。其中，实地调研主要是对政府部门、企业、社会团体等进行实地走访和调查；问卷调查主要是对行政相对人进行问卷调查，了解他们对《规定》实施情况的满意度；文献资料分析主要是对相关法律法规、政策文件、学术论文等进行收集和分析；专家访谈主要是邀请相关领域的专家学者进行深入交流和探讨。

（一）评估工作准备阶段

根据《宣城市政府规章立法后评估办法》规定，我局认真开展规章的实施效果后评估工作，从成立机构、制定方案、形成报告三个方面入手，确保后评估工作取得实效。

1.成立机构。我局成立了政府规章立法后评估小组。评估小组由市局领导任组长，立法科科长任副组长，成员有市局工作人员2名、法律顾问1名、居民代表2名。

2.制定方案。我局印发了《关于开展<宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定规章程序规定>实施效果后评估的通知》，对评估内容、评估范围与对象、评估步骤进行规范。在评估过程中，我局通过调查问卷开展专项调查（分线上和线下两种方式），共收集调查问卷218份，召开座谈会2次，走访基层立法点和企业20余家，收集反馈的问题和建议16条。

（二）评估工作实施阶段

1.公开征集意见

评估小组在宣城市司法局网站上刊登公告，公开征求社会公众对《规定》的立法后评估意见，充分听取社会公众意见，使评估结果更加公正、客观。

2.座谈调研

为了全面获取第一手信息，听取市直相关单位、立法联系点的意见，评估小组组织召开了两场专题座谈会。第一场座谈会由市城管执法局、市公安局等市直相关单位参加，主要针对《规定》实施中发现的问题以及《规定》具体条款的合法性、合理性、可操作性进行讨论与交流；第二场参会人员是立法联系点部分企业代表与居民代表，会议主要围绕《规定》的操作性以及时效性进行了充分交流和讨论。座谈会上收集的意见和重要数据为评估小组的调查和研究提供了方向，也为最终评估结论的形成打下了坚实的基础。

（三）评估数据收集情况

3.问卷调查

为了充分做好基础调研工作，广泛听取相关意见，了解《规定》所涉及的各方主体对《规定》实施效果的意见反馈及立法层面上的建议，评估小组设计了线上和线下两种调查问卷（详见附件），问卷中统计得出的各项统计数据是评估报告中不可或缺的一部分。此次问卷调查主要发放对象是普通市民和市直相关单位，其中线下发放问卷230份，线上参与调查问卷250份，回收468份，回收率97.5%。

4.文献研究

搜集国家和省、兄弟地市关于起草地方性法规草案和制定规章的各项法律法规和规范性文件，从中梳理出国家对起草地方性法规草案和制定规章的理念及管理方式的发展变化趋势，结合地方立法发展情况，提出相应的对策建议。

5.专家论证

为了对已收集的相关信息进行科学分析，市司法局召开了专家论证会，评估小组将形成的初步报告提交专家论证，从报告的真实性、合法性、建议的科学性等方面进行论证。

 （三）形成报告。在开展专项调查、召开座谈会、书面征求意见以及走访企业等各项工作的基础上，广泛收集评估信息，对已收集的材料进行综合分析研究，开展实施效果系统评价，提出改进、完善的意见和对策，形成实施效果后评估报告。

1. 初步论证和报告起草

在收集完所有的统计数据、意见和建议后，评估小组开展了内部讨论，对评估报告的起草、评估结果的立论等问题进行了探讨，拟定了初步方案。

2. 专家论证和报告正式形成

2023年6月29日，评估小组主持召开了《规定》后评估专家论证会，邀请了市政府立法咨询专家委员会、政府法律顾问、公职律师等专家参加论证。评估小组听取了各位专家对于评估报告初稿的意见建议，并在会后对评估报告进行了修改和完善，正式完成了评估报告，将评估报告报评估小组审核。

    三、实施绩效分析

    （一）实施情况

 2015年《立法法》修改后，宣城市获得地方立法权，《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》（宣城市人民政府令第8号）是宣城市人民政府制定出台的第一部政府规章。《规定》对政府规章制定计划、提出地方性法规建议项目、起草和审查地方性法规、政府规章草案、政府规章审议和公布等工作程序作出了明确规定，是我宣城政府立法工作的基本制度，为政府立法工作奠定了程序合法的基础。《规定》实施以来，对宣城市行政立法工作起到重要的规范、指引作用。2020年修改主要体现了以下内容：

1.充分体现“党领导立法”原则，第五条增加“应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署”；增设第六条“制定政治方面法律的配套规章、重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时向市委报告”；原第八条第二款中立法计划经市政府批准后组织实施的内容，修改为“经市委、市人民政府批准后，负责组织实施”；第二十七条审查内容增加“是否符合社会主义核心价值观的要求”。

2.贯彻落实《优化营商环境条例》，第十九条增加“制定与市场主体生产经营活动密切相关的地方性法规、规章，充分听取市场主体、行业协会商会的意见”；第二十二条增加一款“制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章，应当进行公平竞争审查”；第二十三条第一款增加“应当提交公平竞争审查结论”。

3.为切实落实“民主立法”的原则，第二十八条增加了“其中，向社会公布征求意见的期限一般不少于三十日”的规定。

 （二）实施效果分析

 结合本次立法后评估的目的及《规定》的具体情况，重点从合法性、合理性、可操作性、立法技术等四个方面进行逐项评估，情况如下：

1. 合法性评估 包括四个方面：

(1)立法依据合法性。《宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》是2016年8月5日宣城市人民政府令第8号发布的政府规章，《规定》制定时的上位法依据为当年有效的《中华人民共和国立法法》以及有关法律、法规。2018年5月1日国务院新修订的《规章制定程序条例》施行，结合党和国家机构改革的实际，2020年6月5日对《规定》的部分内容进行了修改。2020年，宣城市政府对《规定》进行修改，上位法依据为《立法法》和修订后的《规章制定程序条例》，《规章制定程序条例》符合《立法法》规定的立法权限。该项立法权来源合法。

（2）立法权限合法性。根据新修改的《立法法》，设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。设区的市、自治州的人民政府就“（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项”制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。因此，宣城市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内起草地方性法规草案和制定政府规章程序事项进行立法，符合法定的权限规定。

（3）立法程序合法性。

 《规定》于2016年由宣城市政府按照法定立法程序制定，并于2020年6月5日根据《宣城市人民政府关于修改〈宣城市人民政府起草地方性法规草案和制定规章程序规定〉的决定》进行修正。制定、修改均符合法定程序。

（4）立法内容合法性。以《规章制定程序条例》等上位法为参照进行对照评估，《规定》相关规定与上位法没有冲突。

综上所述，《规定》在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容等四个方面均具有合法性。

2. 合理性评估

（1）立法的正当性。《规定》的立法目的是规范起草地方性法规草案和制定规章的程序，提高立法质量和效率。经对《规定》的条款逐一进行评估，《规定》的主要规定都较好地体现了立法正当性。比如《规定》第五条：起草地方性法规草案和制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定，突出地方特色且具有可执行性。第十九条起草草案征求意见的方式中根据《优化营商环境条例》的新要求，增加了“制定与市场主体生产经营活动密切相关的地方性法规、规章，充分听取市场主体、行业协会商会的意见”的新规定。

（2）立法的适应性。《规定》制定于2016年，后于2020年6月通过打包修改的方式进行了一次修改，主要包括修改与衔接上位法规定、调整管理部门职责、修改管理部门名称等内容，《规定》中主要制度设计依然延续了2016年订立时的基本状态。但随着经济社会发展，《规定》主要制度设定难免会与新时代城市建设的现实情况存在一定程度上的不协调，也会面临立法领域产生的新问题。

综上所述，《规定》立法时在合理性上不存在问题，但基于社会实践的发展，在立法的适应性方面，已有进一步提升的空间。

3.可操作性评估

对《规定》的可操作性评估，主要从实践操作的角度研究《规定》中的各项规定是否切实可行。《规定》分章节对起草地方性法规草案和规章制定活动加强规范，职责分工明确，总体上是一部可操作性较强的政府规章。

    4.立法技术性评估

通过了解《规定》出台的背景以及对《规定》文本内容的分析，《规定》总体上逻辑较为严密，文字运用、框架设定及逻辑关系均较为合理。

（1）文本结构。《规定》在文本上共36条，第1-9条为总则部分，主要为明确了规章的目的依据、适用范围、名称定义、管理部门、职责分工等；第10-17条内容为规定地方性法规建议项目和规章制定计划等；第18-25条对地方性法规草案和规章草案的起草流程作出了相关规定；第26-31条为对地方性法规草案和规章草案送审稿的审查，作出了相关规定和要求；第32-34条主要是对地方性法规草案和规章草案的审议和公布流程作出规定；第35-36条主要是对规章的备案、监督、解释、修改等，和施行日期作出规定。《规定》前后条文之间可以做到相互呼应，逻辑关系明确严谨，体系结构比较合理。

（2）语言表达。立法语言的准确性，即立法中法律用语具有内在逻辑的严密性和表达的准确性，不存在概念之间矛盾、前后不一致、语言使用不规范等情况。通过对《规定》文本用语的分析，评估组认为，《规定》语言表达准确，法律概念术语准确、统一、规范。没有非法律性语言表述，标点符号、数字的表述符合立法要求。

 综上所述，《规定》无论是从文本结构，还是从立法语言表达来看，立法技术都较为成熟。

（三）实施中存在的问题

  《规定》从2016年最初制定至今已实施7年，期间虽然经过一次修改，但均属于对原有规定进行小修小补。《规定》属于地方政府规章，其直接上位法主要有《中华人民共和国立法法》等，还涉及《规章制定程序条例》等法规。从原则与精神上看，与上位法并无冲突。在具体内容方面，部分内容没有及时根据上位法的修改作出相应调整，2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》第二次修正，法律体系也日益完善，相关领域的上位法及有关政策逐渐出台和修订。《规定》在实施过程中，未能根据上位法的调整和实际需要及时做出修改，存在不相适应的问题，从法制统一性的要求出发，有必要进行修改完善。

四、后评估结论及建议

（一）后评估结论

评估小组通过采用多种评估方法对《规定》的合法性、合理性、可操作性、立法技术性进行分析与评估，认为《规定》规定比较合理，具有一定的前瞻性，《规定》仍有继续施行的必要。但是，随着经济社会的发展，新情况、新问题不断出现，建议《规定》适时予以修订，重点在适应性、协调性、专业性等方面加以完善。

（二）后评估建议

1.修改完善立法指导思想和原则。民主立法原则是由我国的国家性质决定的，体现了人民当家作主。建议根据新修改的立法法，突出依法立法首先应当依宪法立法的理念。通过依法立法的各项要求，实现维护社会主义法制的统一、尊严、权威的目的。进一步完善民主立法原则，建议根据新修改的立法法，增加立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义的规定。

 2.修改完善地方性法规、规章的立法权限和程序。建议根据新修改的立法法规定，对《规定》的立法权限等内容进行相应修改。设区的市可以对“基层治理”事项制定地方性法规和地方政府规章，同时，将“环境保护”修改为“生态文明建设”，扩大了设区的市的立法权限。

区域协同立法是近年来地方立法的创新做法。建议根据新修订的立法法和长三角一体化发展的要求，建立健全长三角区域协同立法工作机制。

3.明确基层立法联系点地位作用。建立基层立法联系点，是党的十八届四中全会作出的决策部署。基层立法联系点是国家立法机关直接联系基层群众的有效渠道，是全过程人民民主的生动实践，真正实现了人民民主和国家意志相统一。建议《规定》增加基层立法联系点相关规定，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、政府规章草案的意见。